Argentina: La eliminación del régimen de capitalización financiera de aportes previsionales

Rubén Lo Vuolo

Sin permiso

Argentina necesita reconstruir su sistema de previsión social sobre la base de un pilar que garantice un ingreso básico y universal a las personas en edad pasiva, además de mejorar las relaciones técnicas y la sustentabilidad financiera del régimen de reparto que pasaría a ser único. La mayor parte de los trabajadores no están en condiciones de cumplir los requisitos que se exigen para acceder al sistema contributivo, sea este público o privado. La unificación del sistema y la eliminación del pilar de capitalización financiera de aportes es un paso que parece necesario para ello. Pero el proyecto de ley que se está discutiendo en el Congreso deja sin resolver muchos interrogantes y puede significar un salto al vacío similar al de la pasada década.

La reforma que en 1994 creó el actual Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJYP) en Argentina, fue parte de una ola alentada por los Organismos Multilaterales en toda América Latina. Estas reformas se caracterizan por la incorporación de un componente de cuentas individuales que capitalizan aportes financieramente bajo la administración de empresas privadas. Ese componente se combinó de distintas formas con pilares públicos de reparto. Así, el sistema chileno, reformado durante la dictadura militar de Pinochet, sustituyó totalmente al antiguo régimen público. Las reformas de Bolivia (1997), México (1997) y El Salvador (1997), se asemejan en ese carácter sustitutivo. En Perú (1993) y Colombia (1994) serían sistemas “paralelos”; Uruguay (1996) sería “mixto”. El de Argentina es “paralelo” (porque hay dos regímenes que compiten entre sí) y, a la vez ,“mixto” (porque el beneficio combina varios pilares que se superponen).

Diversos trabajos han demostrado el fracaso de esas reformas. En la Argentina se profundizó el patrón regresivo de distribución de derechos e ingresos, bajó la cobertura de los activos y pasivos en un mercado laboral precario e informal, crecieron el déficit financiero, los costos administrativos y la evasión y cayó el valor de los beneficios pagados, incumpliendo normas legales. La reforma no sirvió para construir un mercado de capitales que financie la inversión de largo plazo y no hay la menor prueba de que haya aumentado el ahorro. Más de la mitad de los trabajadores argentinos no tienen expectativas de cumplir con los requisitos para acceder a una jubilación bajo el actual esquema.

Los aportantes efectivos al Régimen de Capitalización administrado por las AFJP son menos de la mitad de sus propios afiliados (del sector formal de mejores ingresos); la competencia entre administradoras es ficticia y se asienta en elevados gastos de promoción más que en costos y rentabilidades; las comisiones son muy elevadas; la mayoría y las más grandes AFJP pertenecen a grupos financieros (nacionales y extranjeros) que ofrecen el servicio como parte de su cartera de productos. El monto del beneficio es incierto por definición y depende del valor del fondo al momento de retirarse El valor del fondo muestra rentabilidades muy volátiles y vulnerables al ciclo económico y a las pocas oportunidades de colocación del mercado local. Tanto la crisis financiera y el default de la deuda pública argentina en 2001, como la actual crisis financiera internacional, han demostrado las contradicciones de estos sistemas que pretenden garantizar “seguridad social” mediante instrumentos que, por su naturaleza, son inseguros, fuertemente dependientes de los títulos de la deuda pública y de mercados volátiles.

La necesidad de una reforma integral del actual régimen de previsión social argentino está ampliamente justificada. Pero el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso, que elimina el sistema de capitalización individual de aportes transfiriendo todos los afiliados al sistema de reparto público con el cual compite, adolece de múltiples problemas. Es razonable la pretensión de unificar los dos regímenes en uno solo de reparto, dejando que la capitalización financiera e individual de aportes sea un complemento voluntario. Esto permitiría además recuperar los recursos transferidos a las AFJP y utilizarlos para mejorar la cobertura, los actuales beneficios y la solidez financiera del sistema unificado. Pero nada de esto está garantizado y hay serias sospechas de que la reforma apunta más a atender las necesidades urgentes de caja del Tesoro y a la pretensión del Gobierno de derivar fondos a otros destinos.

En primer lugar, el proyecto no se acompaña por ningún estudio que avale la consistencia actuarial y financiera del sistema unificado. Tampoco se especifica cómo se han de reconocer los derechos de los afiliados que se traspasan del régimen de capitalización al de reparto, lo cual puede dar lugar a manipulaciones, injusticias y reclamos judiciales de todo tipo. Por su naturaleza, el beneficio de las cuentas individuales de capitalización es “indeterminado” hasta el día en que se accede a la jubilación, cuando se establece el valor del fondo financiero y el monto a cobrar según la alternativa de pago que se elija. El gobierno solo dice que se traspasan al sistema de reparto bajo las reglas de este último, pero esas reglas son muy diferentes y, por lo tanto, serán motivo de controversias.

En segundo lugar, no está claro cómo se han de manejar los activos de los Fondos propiedad de los trabajadores que hoy administran las AFJP y que pasarían a formar parte de un Fondo de Garantía y Sustentabilidad administrado por una dependencia del Poder Ejecutivo. No se crea ningún ente autárquico para la administración, ni se establecen reglas para la misma. La historia muestra que el valor de estos fondos de previsión se erosionó por efecto de malas inversiones y desvío para otros fines. Este gobierno ya goza de amplias y discrecionales facultades administrativas y hace años presenta presupuestos no confiables. Aquí también pueden generarse litigios judiciales de todo tipo.

En tercer lugar, tampoco se establece el destino de los aportes mensuales de los afiliados al régimen de capitalización que ahora van a engrosar la caja corriente del régimen de reparto. El gobierno no anuncia aumentos para los actuales beneficios ni propone ninguna reforma para ampliar la cobertura. El problema involucra al reparto con de los impuestos con las Provincias, porque hoy se destinan fondos de rentas generales para el sistema de previsión como resultado, entre otras cosas, del agujero fiscal generado por la reforma de 1994. De hecho, el sistema de previsión social hoy financia al Tesoro, pese al bajo nivel de beneficios y a que solo recientemente se reconoció la movilidad de los beneficios.

Argentina necesita reconstruir su sistema de previsión social sobre la base de un pilar que garantice un ingreso básico y universal a las personas en edad pasiva, además de mejorar las relaciones técnicas y la sustentabilidad financiera del régimen de reparto que pasaría a ser único. La mayor parte de los trabajadores no están en condiciones de cumplir los requisitos que se exigen para acceder al sistema contributivo, sea este público o privado. La unificación del sistema y la eliminación del pilar de capitalización financiera de aportes es un paso que parece necesario para ello. Pero el proyecto de ley que se está discutiendo en el Congreso deja sin resolver muchos interrogantes y puede significar un salto al vacío similar al de la pasada década. En esa disyuntiva está el país, donde muchos de los que lo embarcaron en los dogmas del Consenso de Washington, hoy lideran este cambio, justificable, pero muy cuestionable en su forma y en sus resultados prácticos.